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扬州律师
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土地使用权转让合同无效有哪几种？
土地使用权具有高成本集中性，而且土地使用权可以经过一系列的手续后进行转让，但有些土地使用权转让合同无效。土地使用权必须经过有划拨土地使用权权利的政府机关的批准之后有能力的投资商才可以正式获得土地使用权。并且不符合开发意图，而进行土地使用权投机的行为是不被法律认可的。相关的土地使用权转让合同是无效的。
根据我国现行法律规定，国有土地使用权转让是指以出让或划拨方式获得国有土地使用权的土地使用者通过买卖、赠与或其他合法方式将土地使用权再转移的行为。勿庸置疑，国有土地使用权转让合同即是转让方与受让方之间订立的约定转让国有土地使用权并明确相互权利义务关系的协议。法律禁止集体土地使用权转让，一般所谓土地使用权转让均指向国有土地。土地使用权转让合同作为一种特殊的买卖合同，其效力认定首先要满足合同有效的一般要件：即主体适格、意思表示真实、内容不违反法律和行政法规的强制性规定。法律对土地使用权转让合同的主体未作限制性规定，意思表示是否真实对转让合同效力影响不大，合同内容是否违反法律与行政法规的强制性规定成为认定土地使用权转让合同效力的关键。
目前，规范土地使用权转让行为的主要法律法规是《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下称《条例》)。最高人民法院此前公布的《关于审理国有土地使用权转让合同及相关纠纷案件适用法律若干问题的解释(征求意见稿)》(以下称《解释(征求意见稿)》)，对有关国有土地使用权转让合同的性质与效力的认定及处理提出了初步指导性的意见。现笔者根据有关法律规定，结合执业实践，就国有土地使用权转让合同无效的情形试作归纳分析，并就有关立法与解释的制订提出个人建议。
一、转让方未按照出让合同约定支付全部土地使用权出让金的，转让合同的效力问题。
我国实行的是土地有偿使用制度。根据法律规定，以出让方式取得国有土地使用权的，土地使用者须与市、县人民政府的土地管理部门签订国有土地使用权出让合同，并按照出让合同的约定缴纳土地出让金，即支付取得土地使用权的对价。《条例》第十六条规定：“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。”可见，土地使用者只有在缴纳全部土地出让金后，才能办理土地使用权登记，依法取得国有土地使用权。
《城市房地产管理法》第三十八条规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：(一)按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书;…”从该条规定看，按出让合同约定支付全部土地使用权出让金和取得土地使用权证书，是转让土地使用权必须同时具备的两个前提条件，均属于强制性规定。即使已取得国有土地使用证，但未全部支付土地出让金的，也不具备法定的转让条件，所签订的土地使用权转让合同应属于无效合同。
二、转让方未依法取得土地使用权证书的，转让合同的效力问题。
根据有关规定，土地使用证是用地者取得土地使用权的唯一合法凭证。以出让方式取得土地使用权证书的一般程序为，签订国有土地使用权出让合同，受让人按出让合同约定缴纳土地出让金和有关税费，然后申领国有土地使用证。以划拨方式取得土地使用权的，只需持有政府划拨土地的批文，即可办理国有土地使用证。
《城市房地产管理法》第三十七条规定：“下列房地产，不得转让：…(六)未依法登记领取权属证书的;…”可见，无论是以出让还是划拨方式取得土地土地使用权的转让方，在未依法取得土地使用权证书之前，与他人签订国有土地使用权转让合同，违反了法律的强制性规定，应属于无效合同。
根据物权公示原则，土地使用权在法定登记机关的登记簿上记载的行为，即是一种登记行为。登记作为一种公示行为，一经完成，用地者即取得了合法的土地使用权。土地使用证只是政府部门颁发一份权利凭证，用地者是否实际取得和持有，应不影响其经依法登记而取得的权利。故法律规定必须取得土地使用证书方可转让，与有关物权公示理论不相符合。实践中，由于行政机关的办事程序等原因，用地者迟延取得土地使用证的情况并不少见，如此规定对转让方也不公平。建议将土地使用权登记作为取得土地使用权的标志和进行转让的前提条件，淡化权属证书在实际操作中的作用。《解释(征求意见稿)》回避土地使用权登记的法律作用，可能与我国不动产登记制度不完善有关，但照此意见执行，既可能与将来的物权法规定相冲突，也对确立和规范我国不动产登记制度产生消极影响。同时，将持有 “有批准权的人民政府批准文件”作为取得土地使用权的依据，明显属于一种扩大解释，该解释意见既缺乏法律上的依据，也容易造成实际执行中的混乱。
三、转让方未对土地进行投资开发或投资开发未达到法定条件的，转让合同的效力问题。
此种情形是针对以出让方式取得土地使用权的转让方的要求。根据法律规定，取得国有土地使用权须具备法定条件，即持有计划部门的建设项目立项批文、城市规划部门颁发的用地规划证书等。没有具体的建设项目不得申请用地，取得土地使用权后，须按出让合同约定进行开发建设，炒卖土地为法律所禁止。
《城市房地产管理法》第三十八条规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：…(二)按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。”根据该条规定，凡房屋建设未完成开发投资总额的百分之二十五以上、成片开发土地未形成工业用地或者其他建设用地条件的，不得转让国有土地使用权，否则，所签订的国有土地使用权转让合同因违反法律的强制性规定而无效。
《解释(征求意见稿)》将“起诉前当事人已完成法律、行政法规规定的土地投资开发条件”作为认定转让合同有效的依据，无疑是对法律规定的一种变通适用，其合理性值得肯定，但此类规定对法律规定的严肃性造成的消极影响不容忽视。
四、未经政府部门批准转让划拨土地使用权的，转让合同的效力问题。
尽管我国实行土地有偿使用制度，但由于历史原因仍存在大量的划拨土地。此类划拨土地的使用虽不符合现行法律的规定，但也不宜马上收回。由于利用能力与现实利益趋使，许多划拨用地或明或暗的通过转让方式进入市场。
《城市房地产管理法》第三十九条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。
以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。“
因此，以划拨方式出得土地使用权的，须经有批准权的市、县人民政府审批后，方可进行转让。《条例》第四十五条还规定了划拨土地使用权的转让条件，但同样规定政府审批是转让的前提。未经政府部门批准擅自转让划拨土地使用权的，所签订土地使用权转让合同应属于无效合同。
根据《解释(征求意见稿)》第六条、第七条规定意见，“转让方与受让方订立的合同为补偿合同，合同约定的土地转让价款应认定为对原划拨土地使用权人的补偿。”将划拨土地使用权转让合同确定为补偿合同可谓定性准确，把握到了此类合同的实质所在，有利于有关转让合同纠纷的正确处理。
五、未经其他共有人书面同意转让共有土地使用权的，转让合同的效力问题。
土地使用权共有的情况较为少见。一般指的是合作开发、联合建房用地和城市居民的私人建房用地。根据法律规定，一方出地、一方出资或双方甚至几方共同出地、出资进行合作开发、联合建房的，须将国有土地使用权过户至各方名下，土地使用权由单一主体变为共有主体。一方转让土地使用权的，须经其他共有人的书面同意，其他共有人有优先购买权，否则，转让行为构成对他人权利的侵害。
《城市房地产管理法》第三十七条规定：“下列房地产，不得转让：…(四)共有房地产，未经其他共有人书面同意的;…”故未经其他共有人书面同意的，所签订的土地使用权转让合同亦应属于无效合同。
六、转让司法和行政机关依法限制转让的土地使用权的，转让合同的效力问题。
土地使用权作为具有重大经济价值的财产权利，经常因与使用权人有关的经济纠纷而被债权人申请司法机关裁决采取查封等强制措施，用以担保债权的实现。也可能因权属争议或其他原因被土地管理等行政机关决定采取限制性措施。司法、行政机关做出裁决、决定后，通知土地管理部门协助执行，该宗土地的抵押、转让行为即被依法禁止。以被采取司法或行政限制的土地使用权作为标的物的而签订的转让合同，当然属于无效合同。
法律虽对司法、行政机关裁决或决定采取限制措施的土地使用权作了禁止转让的规定，但规定十分原则，操作性不强。现行法律中，对于司法机关尤其是人民法院对土地使用权采取限制的措施、程序有关明确规定，但对于行政机关决定限制土地使用权转让的规定并不具体。尤其是司法、行政机关作出限制土地使用权转让的裁决或决定后，未向政府土地使用权登记机关送达协助执行通知书的，土地使用权转让合同是否有效，受让方因此而取得土地使用证的，是否必然无效或应被依法撤消，争议较大。
七、转让被政府部门依法收回的土地使用权的，转让合同的效力问题。
根据《土地管理法》第五十八条及其他相关规定，因公共利益需要、城市规划调整、约定土地使用期限届满等原因，原批准用地或有批准权的人民政府可以依法收回国有土地使用权，包括划拨土地和出让土地。根据《城市房地产管理法》和《条例》的有关规定，土地使用权人一定期限内未按出让合同约定对土地进行开发建设的，人民政府或土地管理部门有权收回土地使用权。当政府依法做出收回土地使用权的决定后，根据《城市房地产管理法》第三十七条的规定，该土地使用权不得转让。土地使用权人再与他人签订土地使用权转让合同的，属于违反法律的禁止性规定，转让合同无效。
政府部门依法收回土地使用权的，原土地使用人已丧失土地使用权，当然无权转让。关于土地使用权的收回，国土资源部《闲置土地处置办法》规定了具体的条件与程序，即有批准权的政府批准、公告、下达决定书，注销土地登记和土地证书。
八、转让有争议的土地使用权的，转让合同的效力问题。
根据法律规定，土地使用权发生争议，应先经人民政府处理，对处理不服的，可以向人民法院起诉。根据《城市房地产管理法》第三十七条的规定，有争议的土地使用权不得转让。因此而签订的土地使用权转让合同，也应当被认定为无效合同。
但实践中，土地使用权争议的类型很多，有一方持有土地使用证，另一方未持有土地使用证的;有双方均持有土地使用证，但对有关使用范围与面积产生争议的;有对一方持有的土地使用证合法性产生异议的;有民事争议，也有行政争议，等等。若将所有发生争议的土地使用权均禁止转让，既不符合交易规则、造成资源闲置浪费，也会被别有用心之人利用而损害交易双方利益。
九、转让已办理抵押登记的土地使用权的，转让合同的效力问题。
已抵押的土地使用权的转让问题，现行土地管理法律法规未作具体规定，应当适用《担保法》关于抵押物转让的有关规定。《担保法》第四十九条规定：“抵押期间，抵押人转让已办理登记的抵押物的，应当通知抵押权人并告知受让人转让物已经抵押的情况;抵押人未通知抵押权人或者未告知受让人的，转让行为无效。”因此，转让已办理抵押登记的土地使用权并无法律障碍，但必须履行法律规定的“通知”与“告知”义务。因此，已抵押的土地使用权转让时，未通知抵押权人和告知受让人土地使用权已抵押的，转让合同应当认定为无效。
遗憾的是，法律并未具体规定“通知”与“告知”的时间。根据《担保法》第四十九条的规定，通知抵押权人的目的，是保障抵押权人依法行使低价转让担保和就转让价款优先受偿的权利。故笔者认为，通知时间以确保抵押权人得以行使上述两项权利为限，具体时间应当在土地使用权转让合同签订之后、双方开始履行之前。至于告知受让人，其时间应在转让合同签订之前。当然，签订之后，受让人接受而无异议的，也不影响转让合同的效力。故，转让已抵押的土地使用权的，转让合同的效力往往处于待定状态，属效力待定合同。
土地使用权转让合同的效力问题作为现阶段土地纠纷中的难点与热点问题，与我国目前特殊的土地制度不无关系。同时，政府部门的土地监管执法力度不够、两级土地市场的规范程度不高，也必然造成此类争议频频发生。加强对土地使用权转让合同效力的研究，从法律实务的角度审视我国现行的土地流转制度的利弊，挖掘导致转让合同无效的体制、制度和实践层面的原因，对进一步建立起适合我国国情的土地流转制度，规范国有土地使用权的出让、转让活动，完善土地市场交易规则，实现土地资源的最优化配置，具有十分重要的现实意义。
?综上所述，土地使用权转让合同无效可分为以下几种：1、未经合法手续获得的土地，其土地使用权转让合同是无效的；2、质押的土地，其土地使用权转让合同是无效的；3、存在争议的土地，其土地使用权转让合同是无效的；4、未达总投资额25%的土地，其土地使用权转让合同是无效的；5、共同所有土地使用权，若共同所有人有异议，其土地使用权转让合同是无效的；6、因土地所有权到期或政府收回土地使用权，其土地使用权转让合同是无效的。
